JO 2030 et participation du public

Par une décision du 3 avril 2026 n° 512270, le Conseil d’Etat a rejeté le recours formé par plusieurs requérants, dont l’association Mountain Wilderness, tendant à ce qu’il soit enjoint à SOLIDEO Alpes 2030, de mettre en oeuvre les mesures de participation du public prévues au II de l’article L. 121-8 du Code de l’environnement (publicité des objectifs et caractéristiques du projet).

Cette décision apporte un nouvel éclairage sur la notion de « projet » au sens des dispositions du Code de l’environnement relatives à la participation du public.

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Notion de « projet » au sens de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement

Les principes de prévention, d’information et de participation du public, propres au droit de l’environnement, interdisent, le fractionnement artificiel d’un projet de travaux dans le but d’échapper à une procédure de participation du public ou d’évaluation environnementale (voir aussi la directive n° 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ; CJCE 2 mai 1996, Commission c/ Belgique, aff. C-133/94 et plus encore CJCE 21 septembre 1999, Commission c/ Irlande, C-392/96).

L’article L. 122-1 du Code de l’environnement définit la notion de « projet » comme : « […] la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ».

Il est précisé, au III de ce même article, l’hypothèse du fractionnement puisque : « Lorsqu’un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrage, afin que ses incidences sur l’environnement soient évaluées dans leur globalité ».

Il résulte de ces dispositions qu’est proscrit le fractionnement artificiel de projets dits « unicitaires » dès lors qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine, et ce quand bien même plusieurs maîtres d’ouvrage seraient à même de concourir à ces opérations (voir la jurisprudence en matière d’évaluation environnementale qui nous semble transposable en matière de participation du public : CE 1er février 2021, req. n° 429790 ; CAA Nantes 18 janvier 2022, req. n°19NT04955).

Le Conseil général de l’environnement et du développement durable (devenu IGEDD) a précisé, dans son guide d’interprétation, que « même si, pour des raisons de financement ou de calendrier, le projet doit être réalisé en plusieurs phases et, même s’il relève de plusieurs maîtres d’ouvrages et d’un processus décisionnel complexe (plusieurs autorisations), l’ensemble de ses effets sur l’environnement doit être étudié le plus en amont possible (l’évaluation environnementale est une aide à la conception du projet) » (Commissariat général au développement durable, Guide d’interprétation de la réforme du 3 août 2016, août 2017, page 21).

Sur ces bases, il a établi un faisceau d’indices pour déterminer ce qu’est un ensemble unique de travaux pouvant être qualifié de « projet » au sens de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement. Ce faisceau d’indices se fonde sur la théorie dite du « centre de gravité » telle que proposée par la Commission européenne afin d’identifier, par des critères objectifs, un « projet unicitaire » ou un « projet d’ensemble » (Commission européenne, 25 mars 2011, note ENV.A / SA/sb Ares (2011) 33433, citée par le CGEDD dans son guide précité).

Il en ressort, par ordre d’importance, les quatre critères suivants :

1) Finalité des opérations de travaux : la finalité des opérations est-elle la même ou non ?
2) Similitudes et interactions entre les différentes opérations de travaux : les opérations se conditionnent-elles les unes aux autres ?
3) Proximité géographique des opérations de travaux : les travaux sont-ils réalisés dans un même secteur ou non ?
4) Proximité temporelle des opérations de travaux : les travaux sont-ils réalisés à des périodes proches ou non ?

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Application de la notion de « projet » aux opérations menées par SOLIDEO Alpes 2030

Dans sa décision du 3 avril 2026, le Conseil d’Etat a jugé que les travaux, les ouvrages et les aménagements visant notamment à assurer la desserte des sites olympiques et paralympiques, l’hébergement des compétiteurs ou la tenue des compétitions, pris dans leur ensemble, ne constituaient pas un même « projet » au sens des dispositions précitées.

Ces travaux sont certes destinés à honorer les engagements prévus par le « contrat hôte olympique » conclu avec le CIO. Mais le Conseil d’Etat estime « que la circonstance qu’ils ont en commun de concourir à la tenue des jeux Olympiques et Paralympiques ne peut, à elle seule, conférer à l’ensemble formé par ces travaux, ouvrages et aménagements le caractère d’un même projet d’aménagement ou d’équipement au sens des dispositions de l’article L. 121-8 du code de
l’environnement » (point n° 9 de la décision).

Plus précisément (voir point n° 13 de la décision), la Haute juridiction relève que si l’organisation des JO de 2030 nécessitera la réalisation de travaux, ouvrages et aménagements répondant à des finalités communes, répartis sur au moins quatorze sites relevant de quatre zones géographiques différentes (« Haute-Savoie », « Savoie », « Briançonnais » et « Nice »), ces finalités ne sont pas exclusives ni totalement interdépendantes.

Paraissant ainsi maintenir la grille d’analyse du CGEDD et la théorie du centre de gravité de la Commission européenne, le Conseil d’Etat relève que :

« eu égard tant à la diversité de leur nature qu’à leur éloignement géographique, ces différents travaux, ouvrages et aménagements, dont il résulte de l’instruction qu’alors même qu’ils concourront à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030, la plupart d’entre eux conduiront à des réalisations susceptibles d’être utilisées de manière autonome »,

ces travaux ne peuvent être regardés comme entretenant entre eux des liens tels qu’ils correspondraient au fractionnement d’un unique projet d’aménagement ou d’équipement au sens des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’environnement.

Participations du public par voie électronique… locales

Cette décision du Conseil d’Etat ne signifie pas que les autorisations relatives aux travaux, installations ou ouvrages nécessaires aux JO 2030 (qui auront une incidence sur l’environnement), échapperont à toute participation du public.

C’est lors de l’instruction de chaque projet, pris isolément, qu’il conviendra de permettre au public de participer.

L’article 18 de la loi n° 2026-201 du 20 mars 2026 relative à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 généralise à cet égard, par dérogation, le recours à la procédure de participation du public par voie électronique (PPVE), organisée en application de l’article L. 123-19 du Code de l’environnement.

Dans sa décision du 19 mars 2026, le Conseil constitutionnel avait jugé que la PPVE prévue à cet article 18 définissait suffisamment les conditions et limites dans lesquelles s’exercent les droits à l’information et à la participation du public (Décision n° 2026-902 DC du 19 mars 2026).

Relevant que le dossier soumis à PPVE comprend les mêmes pièces que le dossier d’enquête publique, qu’il est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande, mis en consultation sur support papier et que le public dispose, pour formuler ses observations, d’un délai qui ne peut être inférieur à trente jours, identique à celui applicable dans le cadre de l’enquête publique, le Conseil constitutionnel avait écarté toute violation de l’article 7 de la Charte de l’environnement.

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=> Lire la décision : CE 3 avril 2026, Association Mountain Wilderness et autres, n° 512270